Nasıl Bir Başkanlık Sistemi? Başkanlığın Kurumsal Mimarisi Üzerine

ALPER H. YAĞCI

Tayyip Erdoğan taraftarları Erdoğan istiyor diye başkanlıktan yana, muhalifleri ise aynı nedenden ötürü başkanlığa karşı, ancak her iki tarafta da büyük çoğunluk başkanlık sisteminin ne olduğundan habersiz görünüyor. Bu yazıda başkanlık sistemini doğru anlamak için önemli olduğunu düşündüğüm birkaç parametreden bahsedeceğim:

1) Başkanlık sisteminde pek ala koalisyon hükümeti olabilir.

2) Başkanlık sistemi ve federalizm aynı şey değildir, fakat genellikle bir arada bulunurlar ve birbirlerini tamamlarlar.

3) Ülkenin yönetim biçimi için önemli olan, kurumsal mimarinin tüm bu farklı unsurlarının birlikte ortaya çıkardıkları yapı. Son dört beş yılın gelişmelerine bakılırsa, Erdoğan AKP’sinin projesi esasen yönetimdeki “veto oyuncularının” sayısını azaltmak. Başkanlık gibi etiketleri takıntı hale getirmeden, ülkenin bu doğrultuda evrilmesini istiyor muyuz, istemiyor muyuz, onu tartışalım.

Başkanlık sisteminin demokratik bir Türkiye için uygun olup olmadığını değerlendiren dair bir yazıyı daha önce yayımlamıştım: http://fikirmahsulleriofisi.blogspot.com.tr/2015/02/baskanlk-sistemi-demokratik-turkiye.html#more. 1 Kasım seçiminden AKP’nin tek parti hükümeti kuracak meclis çoğunluğuna erişerek çıkması bu tartışmayı tekrar gündeme getiriyor. Tayyip Erdoğan taraftarları Erdoğan istiyor diye başkanlıktan yana, muhalifleri ise aynı nedenden ötürü başkanlığa karşı, ancak her iki tarafta da büyük çoğunluk başkanlık sisteminin ne olduğundan habersiz. Kanaat önderlerinin dahi bu konu hakkında temel bilgilerde yanlışa düştüğünü izliyoruz. Bu yazıda başkanlık sistemini doğru anlamak için önemli olduğunu düşündüğüm birkaç parametreden bahsedeceğim.

İktidar bloğunda sıkça dile getirilen bir husus, başkanlık sistemiyle Türkiye’nin koalisyonlar dönemini bir şekilde geride bırakacağı iddiası. Sanırım, bunu söyleyenlerin kafasında ABD örneği var, orada koalisyon olmadığı için başkanlıkta koalisyon olmaz sonucuna varıyorlar. Bu doğru değil, çünkü koalisyon gereğini yaratan şey parlamentodaki parti sayısı, bunun da başlıca belirleyicisi başkanlık sisteminden ziyade ABD’de parlamento için uygulanan dar bölgeli seçim sistemi. Yani başkanlık ayrı, parlamento için kullanılacak seçim sistemi ayrı. Aşağıdaki tabloda görülebileceği gibi bu iki unsur illa birlikte olmak durumda değil, farklı kombinasyonlar mevcut.

		Parlamento seçimi sistemi
		Nisbi temsil	Dar bölgeli
Rejim tipi	Parlamenter	Türkiye, Almanya	İngiltere
	Başkanlık	Brezilya	ABD

Buradaki kategorileri biraz açalım. Parlamenter rejim ve başkanlık rejimi; seçmenler, yürütme ve yasama arasındaki ilişkileri düzenlemenin iki alternatif yoludur. Parlamenter sistemde seçmenler yalnızca yasama için doğrudan oy kullanır, yürütme gücünü ise yasama organı içinde çoğunluğa sahip olan parti veya partiler koalisyonu bir başbakan seçip kabinesine güven oyu vererek oluşturur. Başkanlık rejiminde yasama için ayrı, yürütmenin (ve aynı zamanda devletin) başı olan başkan için ise ayrı seçim vardır. Parlamenter rejim, erken seçimler vasıtasıyla sık sık hükümet değişimine olanak tanır. Başkanlık rejimlerinde (ABD'de uygulandığı biçimiyle) başkan vatana ihanet gibi ağır bir suç işlemediği sürece böyle bir imkan yoktur.

Dar bölgeli ve nisbi seçim sistemleri ise seçimde kullanılan oyları yasama organındaki sandalye sayısına tercüme etmenin iki alternatif metodudur. Parlamento için yapılacak seçimlerde kullanılacak sistemler karşılaştırılacak olursa, dar bölgeli seçim sistemi, siyaset bilimcilerin Duverger kanunu olarak tanımladığı bir matematik etki sonucu 2 partiden mürekkep bir siyasal manzara yaratma eğilimindedir. Nisbi temsil ise (bir ulusal seçim barajıyla kısıtlanabilmek koşuluyla) daha fazla partinin meclise girmesine olanak tanır. Böyle bir durumda yalnız kendi partisine dayanarak meclis çoğunluğu yakalayamayan yürütme lideri (rejim parlamenter ise) güvenoyu alabilmek veya (her iki rejim türünde) kanun tekliflerini yasama organından geçirebilmek için diğer partilerle koalisyon yapmak zorunda kalabilir.

Yani başkanlık sistemini farklı seçim sistemleriyle kombine etmek mümkün. Her iki kombinasyon farklı meseleler ortaya çıkarıyor. Brezilya ve ABD vakalarını kısaca inceleyelim.

Türkiye’dekine benzer bir nisbi temsil sistemi uygulayan Brezilya, başkanlık sisteminin çok partili koalisyonla yürütüldüğü bir vaka. Yerel siyasi hesapların hayli önem taşıdığı ülkede birbirine yakın güçte onlarca parti düzenli olarak meclise giriyor. Bu durumdan ötürü Brezilya’da demokrasiye son geri dönüşün yaşandığı 1980’lerden beri hiçbir başkanın partisi mecliste mutlak çoğunluğa sahip olamıyor, kanun tekliflerine yasama organı içinde destek bulabilmek için partiler arası koalisyonlar oluşturmak lüzumu ortaya çıkıyor. Lula’nın ilk başkanlık döneminde partisi PT meclis sandalyelerinin ancak yüzde 29’una sahipti ve geniş bir koalisyon oluşturmak için bakanlıkların yüzde 40’ını yedi parti arasında paylaştırmak zorunda kaldı. Kanun tekliflerine destek sağlamak için bu partilerin milletvekillerine hükümet tarafından aylık maaş bağlandığının ortaya çıkması ise büyük bir skandal oldu. Brezilya anayasası bu tarz sıkıntıların önüne geçmek için, meclis onayı gerektirmeyen kanun hükmünde başkanlık kararnamelerine geniş bir alan tanıyor.[1]

Dar bölgeli seçim sisteminin uygulandığı ABD’de ise siyasal manzara yaklaşık yüz yıldır birbirine yakın güçte iki parti tarafından domine edilmiş durumda. Üçüncü bir parti meclise giremiyor. Bunun sonucunda daima bir parti hükümet, diğeri muhalefet oluyor. Fakat şöyle de bir durum var: yasama ve yürütme için farklı seçim dönemleri olduğu için başkan Demokrat partili iken, meclis çoğunluğuna Cumhuriyetçi parti sahip olabiliyor. İkinci dünya savaşından 1980’lere kadar bu durum yürütme gücünün seri işleyişine pek engel teşkil etmedi çünkü bu dönemde Cumhuriyetçi parti meclis çoğunluğunu genelde elinde bulunduran Demokrat partiye zaten ideolojik olarak hayli yakındı. 1980’den itibaren partilerin birbirlerinden uzaklaşarak kutuplaşması ve Cumhuriyetçi partinin meclisteki gücünü artırmasıyla birlikte ABD’de yasama-yürütme ayrışması önemli bir sorun haline geldi. 1990’larda Clinton, 2010’larda Obama hükümetleri vaat ettikleri pek çok reformu mecliste azınlıkta kaldıkları için gerçekleştiremediler. Üstelik başkanlık sistemi erken seçime olanak tanımadığı için, birbirine güç yetiremeyen iki partinin kozlarını sandıkta paylaşma olanağı da olmuyor; bir sonraki seçim dönemine kadar uzayan bir tıkanma yaşanıyor. ABD örneğini işine geldiğince kullananların belki haberi yok ama, ülkenin altyapı yatırımları, eğitim, bütçe açığı, cari açık gibi sorunlarını çözememesi ve süper güç konumunu (ekonomik alanda) yavaş yavaş yitirmeye başlamasının önemli bir nedeni olarak Amerikalılar bu durumu görüyor. Kısacası, koalisyon hükümeti olmaması, yürütmenin elinin güçlü olmasını garantilemez. Partilerin güçleri birbirine yakın, ideolojik pozisyonları uzaksa, iki partili bir sistem çıkmaza girerek başkanın elini bağlayabilir. ABD bunun bedelini yürütmenin yürüyememesi suretiyle ödüyor. Demokrasinin daha kırılgan olduğu bazı Latin Amerika ülkelerinde ise benzer durumlar ordunun veya başkanın darbe yaparak meclisi dağıtmasıyla sonuçlandı.

Demokrasinin kırılganlığı deyince değinmekte fayda var: Ne çok parti, ne çift parti, en iyisi tek parti diyenler için, seçimlerin gerçekten serbest hale geldiği 1990’lara kadar PRI’nin yetmiş seneye yakın iktidardan inmediği Meksika gibi otoriter başkanlık sistemi örnekleri mevcut. AKP’li yetkililer Küba örneğini de telaffuz ettiler. Demokratik bir ülke için bu tarz rejimlerin örnek teşkil etmemesi gerektiği açık.

Başkanlık sisteminin demokratik işletildiği ülkelerin bir özelliği daha var, bu da bizi üçüncü bir parametreye getiriyor: federalizm. Federalizm nedir? Federalizm, devletin idare teşkilatında merkezi ve yerel birimlerin hak ve yetkilerini düzenlemenin bir yoludur. Alternatifi Türkiye’deki gibi yüksek ölçüde merkezileşmiş üniter sistemdir. Federal sistemlerde ulusal (federal) hükümet, anayasada kendisi için açıkça belirlenmiş işleri (dış politika, ulusal güvenlik, merkez bütçesi, makroekonomik kararlar vb) yapar. Bunlar haricinde kalan her şey ise yerel hükümetlerin sorumluluğundadır. Tıpkı seçim sistemi gibi, federalizm de başkanlık/parlamentarizm seçenekleriyle farklı kombinasyonlar yaratabilir. Örnekler aşağıda. (Türkiye’den daha küçük bir yüzölçümü ve nüfusa sahip olmasına rağmen Güney Kore’nin idare teşkilatının da özellikle 1995’teki reformlardan beri Türkiye’deki kadar merkeziyetçi olmadığını not edelim).

		İdare teşkilatı
		Üniter	Federal
Rejim tipi	Parlamenter	Türkiye	Almanya
	Başkanlık	G. Kore	ABD

Dünyada federalizm çeşitli biçimlerde uygulanıyor, bu yüzden bu konuda genelleştirme yapmak kolay değil, ancak federal sistemlerin ayırt edici özelliği, yerel kolluk kuvvetlerine emir verme yetkisine sahip olan mülki amirlerin (yani valiler) seçimle iş başına gelmesi, ve ulusal ordunun ancak olağanüstü durumlarda yerel meselelere müdahil olabilmesi. Federalizmin bir diğer ayırt edici özelliği, tipik olarak, yerel hükümetlerin (yani eyaletler) haklarını merkezi hükümet nezdinde temsil etmek üzere bir meclis üst kanadı teşkil edilmesi. ABD’de kanunlar meclisin her iki kanadından da geçerse onaylanmış sayılıyor. Almanya’da ise meclisin üst kanadı yalnızca doğrudan doğruya eyaletlerin haklarını ilgilendiren meselelerde veto gücüne sahip.

Federalizmin önemi şu: Daima ulusal çoğunluktan farklı siyasi tercihlerin baskın çıktığı bölgeler, daima muhalif oldukları bir hükümet tarafından en ayrıntılı konulara varıncaya kadar yönetilmekten federalizm sayesinde kurtuluyor, çünkü kendi tercihleri doğrultusunda şekillendirebilecekleri yerel hükümetin geniş yetkileri var. Bu, soyut demokratik ilkeler adına makbul bir durum olsa da pratikte yaratacağı sonuçların ‘ilerici’ mi ‘gerici’ mi olacağı bölgedeki sosyolojik realiteye bağlı. Örneğin ABD’nin güney eyaletlerinde çoğunluğu elde bulunduran muhafazakar beyazlar, siyahların haklarını çiğneyebilmek için eyalet haklarını bahane ediyor. Öyle ki on dokuzuncu yüzyılda federal hükümetin köleliğin yayılmasını engellemeye yönelik girişimlerine devletten ayrılma kararıyla karşılık vererek iç savaş çıkardılar. (İç savaşı kaybeden güney eyaletleri on küsür yıl ulusal ordu tarafından işgal edildi, ordu geri çekildikten sonra ise siyahların oy hakları bile ellerinden geri alındı ve bu durum ancak 1960’larda yine federal hükümetin girişimleriyle düzeltilebildi). Türkiye gibi son derece farklı değerlerin bir arada yaşadığı bir ülkede federal sisteme geçiş yalnızca etnik azınlıklar değil örneğin kadın hakları konusunda ilginç sonuçlar yaratabilir, bazı bölgelerde kadınlar halen sahip oldukları hakların gerisine düşerken diğer bölgelerde ise ulusal hükümette çoğunluğu elinde bulunduran partinin tercihlerinin ötesinde geniş haklara kavuşabilir. Tabi ki şu an için bu spekülasyondan ibaret.

Başkanlık sistemi açısından federalizmin önemi, yerel hükümetlerin başkana karşı bir denge görevi görmesi. Başkanlık sisteminde yürütme ve yasama için ayrı ayrı seçimler olduğunu zaten belirtmiştim, yerel hükümet valilerini seçmek için yapılan seçimler de apayrı. Yürütmeyi alan bir parti hem ulusal mecliste, hem eyalet hükümetlerinde azınlıkta kalabilir. Lula 2003’te Brezilya başkanı seçildiğinde partisi PT, 26 eyalet hükümetinin ancak 4’ünde iktidara sahipti.[2] Yukarıda bahsettiğim gibi, aynı anda mecliste de çok parçalı bir koalisyona dayanarak hükümet etmek gibi bir durumla karşı karşıyaydı.

Kısacası, başkanlık sistemi, çeşitli seçim ve idare biçimleriyle kombine edilebilir, bu kombinasyonlar ise çeşit çeşit sonuçlara gebe. Önemli olan, kurumsal mimarinin tüm bu farklı unsurlarının birlikte ortaya çıkardıkları yapı. Bütünsel bir değerlendirme için siyaset bilimcilerin kullandığı veto oyuncuları kavramı aydınlatıcı olacaktır. Ülke yönetimine dair bir kararı alabilmek için onayına kural itibariyle ihtiyaç duyulan kişilere/kurumlara veto oyuncuları deniyor.[3] Örneğin hukuk devletlerinde anayasa mahkemesi bir veto oyuncusudur, çok partili demokrasilerde meclisteki her parti bir veto oyuncusudur, federal rejimlerde meclisin her kanadı ayrı bir veto alanıdır, askeri vesayet rejimlerinde milli güvenlik kurulu vasıtasıyla ordu bir veto oyuncusu olur, vb. Bir siyasi sistemin ruhunu anlamak için kritik önemdeki nokta belki de şu: Siyasi gücün bir makamda yoğunlaştığı, fren ve denge mekanizmalarının görece zayıf olduğu ‘çoğunlukçu’ sistemlerde veto oyuncularının sayısı az. Bu tarz bir sistemde örneğin yüzde otuzlarda kalan basit bir ulusal oy çoğunluğu sayesinde tüm ülkeyi sıkı biçimde yönetmek ve herkesin yaşamını etkileyen konularda büyük değişiklikleri muhalif kesimlerin keskin itirazlarına rağmen hayata geçirmek mümkün olabilir. Son dört beş yılın gelişmelerine bakılırsa, Erdoğan AKP’sinin projesi esasen ülkedeki veto oyuncularının sayısını azaltmak. "Başkanlık" gibi etiketleri takıntı hale getirmeden, ülkenin bu doğrultuda evrilmesini istiyor muyuz, istemiyor muyuz, onu tartışalım.

---

[1] Melo, Marcus André, and Carlos Pereira. Making Brazil Work: Checking the President in a Multiparty System. Palgrave Macmillan, 2013.

[2] Bruera, Hernán F. Gómez. Lula, the Workers' Party and the Governability Dilemma in Brazil. Routledge, 2013.

[3] Tsebelis, George. Veto players: How political institutions work. Princeton University Press, 2002.